Оценка качества предоставления госуслуг. Юрий Козлов. Алгоритм оценки качества государственной услуги Методы оценки качества государственных услуг

Качество предоставляемых услуг можно рассматривать как:

1) степень соблюдения предписанных требований и стандартов;
2)степень удовлетворения ожиданий потребителей;
3) с позиций соответствия предоставляемых услуг их стоимости;
4)общую совокупность технических, технологических и эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет отвечать нуждам потребителя.

Российский опыт оказания государственных и муниципальных услуг позволяет сформировать систему потребностей по поводу качества и доступности получаемых услуг, включающую группы информационных, функциональных и эмоциональных потребностей.

В целом качество государственной (муниципальной) услуги может быть представлено:

1) в соответствии с ее окончательным результатом;
2) качеством и комфортностью получения услуги.

Окончательный результат услуги должен соответствовать качественному стандарту. То есть все требования к конечному результату

услуги с точки зрения соответствия услуги стандарту и регламенту в части полноты должны быть выполнены. Сюда же входит своевременность ее оказания.

Что важно для потребителя услуги? Важно получить максимальный эффект от получаемой услуги. Иногда, сам результат государственной услуги не обладает самостоятельной ценностью, он лишь служит основой для получения других социальных благ. В пример можно привести оформление земельного участка или получение субсидий. В таких случаях потребителю важно не просто побыстрее окончить оформление необходимых документов, но и то, чтобы данный пакет документов требовал минимальных исправлений, изменений и дополнений, а так же сохранял свою юридическую силу долгое время для получения искомого результата.

Совокупность качественных и количественных параметров, позволяющих учитывать, измерять, контролировать и оценивать результат предоставления государственных и муниципальных услуг называется показателями качества и комфортности таких услуг. Все критерии, которые используются при определении суммы показателей, объясняющих качество и комфортность предоставления услуги, должны соответствовать требованию релевантности. То есть, система таких показателей должна быть направлена на решение самых значимых для потребителей проблем, с которыми они сталкиваются в процессе взаимодействия с уполномоченными органами и учреждениями.

Качество получения -- услуги - это оценка всех условий, в которых данная услуга оказывалась, а так всех ресурсов, затраченных потребителем для ее получения. Критериями качества, комфортности и доступности государственных (муниципальных) услуг является совокупность количественных и качественных параметров, позволяющих измерять, учитывать, контролировать и оценивать результат предоставления данных услуг.

Одной из основных проблем является низкое качество документов, регулирующих различные стороны предоставления государственных услуг. Значительная часть предпринимателей, населения и государственных служащих это отметили.

Существуют и прикладные правила, регулирующие отношения между получателями и поставщиками в процессе оказания услуг. Например, сотрудниками фонда «Институт экономики города» направления «Социальная политика» создан свод лучшей практики предоставления социальных услуг, который включает в себя разделы, касающиеся всех вопросов поставщиков и получателей услуг. Такой свой правил называется кодекс.

Данный Кодекс служит основой для делового общения, начала и поддержания диалога между ними, направленного на общий поиск новых способов адаптации лучшей практики предоставления услуг к конкретным обстоятельствами условиям. Самым действенным методом изучения современного состояния в области предоставления государственных и муниципальных услуг и разработки путей дальнейшего совершенствования и модернизации этих услуг является внедрение системы оценки потребителями качества и доступности данных предоставляемых услуг.

Показатели, которые детализируют критерии качества, условно можно подразделить на две основных группы:

1) Общие;
2) Конкретные.

Обязательным для всех услуг является состав общих показателей, потому что отражает проблемы, с которыми сталкиваются потребители государственных и муниципальных услуг. В дополнение к ним так же должны быть разработаны и конкретные показатели. Такие показатели смогли бы отражать специфические, индивидуальные особенности процесса предоставления определенного вида услуги. Конкретные показатели для каждого вида услуг определяются индивидуально и исходят из ее особенностей, а также имеющих место проблем в процессе ее предоставления.

Существуют такие показатели оценки качества и доступности услуг, как:

· Оперативность и своевременность. Своевременность -это время,

которое затрачивается потребителем для получения услуги с момента его обращения. А оперативность - это когда уполномоченные органы, учреждения и отдельные должностные лица выполняют взятые на себя обязательства оказывать услуги и выполнять связанные с ней процедуры в установленные нормативными правовыми актами сроки.

· Качество предоставления. В зависимости от характера и вида предоставляемой услуги показатели качества могут в себя включать такие ключевые моменты как точность обработки данных, правильность оформления документов и качество процесса обслуживания. Это не полный перечень качества системы качества предоставления услуг, но данные моменты являются основополагающими.
· Доступность государственных услуг. Оценка рациональности процесса, его простота, ясность и качество предоставляемой информации, порядок оказания услуги - все это входит в понятие доступности. На практике, доступность определяется качеством документов, регулирующих процесс предоставления услуги и эффективностью действующей системы информирования, созданием условий для людей с ограниченными возможностями. Так же, доступность определяется еще и различными пространственно-временными параметрами. Основными показателями, позволяющими ее оценить, являются: количество и удаленность пунктов обслуживания населения, график работы. То есть те параметры, которые наиболее часто волнуют население.
· Процесс обжалования. Один из важнейших процессов в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Главной ролью в процессе обслуживания гражданявляются четкие и отработанные процедурыобжалования действий или бездействий должностных лиц, непосредственно контактирующих с потребителями услуг. Для того, чтобы оценить их действия и установить обратную связь необходимо предусмотреть соответствующие показатели, которые характеризуют эффективность и оперативность процесса рассмотрения и удовлетворения жалоб, уровень удовлетворенности потребителей существующим порядком и сроками рассмотрения жалоб. В настоящее время стало очень популярным записывать телефонные переговоры потребителей услуг и должностных лиц, в целях пресечения превышения должностных полномочий и нарушений этики общения. Такая мера защищает как услугополучателей так и органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги.
· Культура обслуживания. Человеческое отношение со стороны служащих отражает удовлетворенность потребителей отношением персонала в процессе предоставления услуги, готовность оказать эффективную помощь при возникновении трудностей.

В систему факторов, влияющих на качество и доступность государственных и муниципальных услуг, относят:

1) создание систем, которые ориентируют исполнительные органы власти на повышение и модернизацию качества предоставляемых государственных услуг;
2) четкая регламентация, фиксация и стандартизация процесса оказания государственных и муниципальных услуг;
3) соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг, в соответствии с кодексами профессиональной этики;
4) повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур, а также коммуникация с потребителем;
5) рациональная специализация и деление органов исполнительной власти по предоставлению индивидуальных государственных услуг в соответствии с установленными ими полномочиями;
6) оптимизация бюджетных расходов на государственные услуги. Их рациональное распределение в соответствии с приоритетами потребителей, а также общества в целом;
7) определение критериев оплаты государственных и муниципальных услуг;
8) повышение ответственности органов власти за исполнение предписанных им полномочий;
9) организационная структура органов власти, ответственных за реализацию и предоставление государственных и муниципальных услуг;
10) непосредственное обеспечение взаимодействия. В нем выражается то, насколько хорошо и комфортно обустроены офисы государственных органов, насколько они снабжены современными техническими средствами, инфраструктурой, и т.п.

Говоря о различных параметрах процесса предоставления государственных и муниципальных услуг, можно прийти к такому выводу, что приоритетное значение для клиентов имеют как раз так называемые «инфраструктурные» параметры. В них входят удобство расположения места получения услуги, сама организация приема граждан, техническая приспособленность помещения к этим функциям, принцип ведения очередей и их длительность. В настоящее время обычную, «живую» очередь стали заменять электронные очереди. Большое значение имеет оперативность работы по предоставлению услуги, временной промежуток ее получения. Такие проблемы требуют решения в совокупности: например, при введение электронной очереди получается лучший результат удовлетворения получателей, особенно, если она будет введена одновременно с переоборудованием помещения для приема заявителей и параллельно действующего канала информации и обратной связи.

Программное обеспечение TSF вне ядра состоит из доверяемых приложений, которые используются, чтобы реализовать функции безопасности. Обратите внимание на то, что совместно используемые библиотеки, включая модули PAM в некоторых случаях, используются доверяемыми приложениями. Однако, не существует экземпляра, где сама совместно используемая библиотека рассматривается как доверяемый объект. Доверяемые команды могут быть сгруппированы следующим образом.

Системная инициализация
Идентификация и аутентификация
Сетевые приложения
Пакетная обработка
Управление системой
Аудит пользовательского уровня
Криптографическая поддержка
Поддержка виртуальной машины

Компоненты исполнения ядра могут быть разделены на три составляющие части: основное ядро, потоки ядра и модули ядра, в зависимости от того, как они будут выполняться.

Основное ядро включает код, который выполняется, чтобы предоставить услугу, такую как обслуживание системного вызова пользователя или обслуживание события исключения, или прерывание. Большинство скомпилированного кода ядра подпадает под эту категорию.
Потоки ядра. Чтобы выполнить определенные стандартные задачи, такие как очистка дисковых кэшей или освобождение памяти, путем выгрузки неиспользованных страничных блоков, ядро создает внутренние процессы или потоки. Потоки запланированы точно так же, как обычные процессы, но у них нет контекста в непривилегированном режиме. Потоки ядра выполняют определенные функции языка C ядра. Потоки ядра размещены в пространстве ядра, и работают только в привилегированном режиме.
Модуль ядра и модуль ядра драйверов устройств — фрагменты кода, которые могут быть загружены и выгружены в и из ядра по мере необходимости. Они расширяют функциональные возможности ядра без необходимости перезагружать систему. После загрузки объектный код модуля ядра может получить доступ к другому коду ядра и данным таким же образом, как статически скомпонованный код объекта ядра.

Драйвер устройства — специальный тип модуля ядра, который позволяет ядру получать доступ к аппаратным средствам, соединенным с системой. Эти устройства могут быть жесткими дисками, мониторами или сетевыми интерфейсами. Драйвер взаимодействует с остающейся частью ядра через определенный интерфейс, который позволяет ядру иметь дело со всеми устройствами универсальным способом, независимо от их базовых реализаций.

Ядро состоит из логических подсистем, которые обеспечивают различные функциональные возможности. Даже при том, что ядро — единственная исполняемая программа, различные сервисы, которые оно предоставляет, могут быть разделены и объединены в разные логические компоненты. Эти компоненты взаимодействуют, чтобы обеспечить определенные функции. Ядро состоит из следующих логических подсистем:

Файловая подсистема и подсистема ввода-вывода : Эта подсистема реализует функции, связанные с объектами файловой системы. Реализованные функции включают те, которые позволяют процессу создавать, поддерживать, взаимодействовать и удалять объекты файловой системы. К этим объектам относятся регулярные файлы, каталоги, символьные ссылки, жесткие ссылки, файлы, специфичные для определенных типов устройств, именованные каналы и сокеты.
Подсистема процессов : Эта подсистема реализует функции, связанные с управлением процессами и управлением потоками. Реализованные функции позволяют создавать, планировать, исполнять и удалять процессы и субъекты потоков.
Подсистема памяти : Эта подсистема реализует функции, связанные с управлением ресурсами памяти системы. Реализованные функции включают в себя те, которые создают и управляют виртуальной памятью, включая управление алгоритмами разбивки на страницы и таблицами страниц.
Сетевая подсистема : Эта подсистема реализует сокеты UNIX и Интернет-домена, а также алгоритмы, используемые для планирования сетевых пакетов.
Подсистема IPC : Эта подсистема реализует функции, связанные с механизмами IPC. Реализованные функции включают в себя те, которые упрощают управляемый обмен информацией между процессами, позволяя им совместно использовать данные и синхронизировать их выполнение при взаимодействии с общим ресурсом.
Подсистема модулей ядра : Эта подсистема реализует инфраструктуру, позволяющую поддерживать загружаемые модули. Реализованные функции включают загрузку, инициализацию и выгрузку модулей ядра.
Расширения безопасности Linux : Расширения безопасности Linux реализуют различные аспекты безопасности, которые обеспечиваются для всего ядра, включая каркас Модуля безопасности Linux (Linux Security Module, LSM). Каркас LSM служит основой для модулей, позволяющей реализовать различные политики безопасности, включая SELinux. SELinux — важная логическая подсистема. Эта подсистема реализует функции мандатного управления доступом, чтобы добиться доступа между всеми предметами и объектами.
Подсистема драйвера устройства : Эта подсистема реализует поддержку различных аппаратных и программных устройств через общий, не зависящий от устройств интерфейс.
Подсистема аудита : Эта подсистема реализует функции, связанные с записью критических по отношению к безопасности событий в системе. Реализованные функции включают в себя те, которые захватывают каждый системный вызов, чтобы записать критические по отношению к безопасности события и те, которые реализуют набор и запись контрольных данных.
Подсистема KVM : Эта подсистема реализует сопровождение жизненного цикла виртуальной машины. Она выполняет завершение инструкции, используемое для инструкций, требующих только небольших проверок. Для любого другого завершения инструкции KVM вызывает компонент пространства пользователя QEMU.
Крипто API : Эта подсистема предоставляет внутреннюю по отношению к ядру криптографическую библиотеку для всех компонентов ядра. Она обеспечивает криптографические примитивы для вызывающих сторон.

Ядро — это основная часть операционной системы. Оно взаимодействует непосредственно с аппаратными средствами, реализует совместное использование ресурсов, предоставляет общие сервисы для приложений, и предотвращает прямой доступ приложений к аппаратно-зависимым функциям. К числу сервисов, предоставляемых ядром, относятся:

1. У правление выполнением процессов, включая операции их создания, завершения или приостановки и межпроцессоного обмена данными. Они включают:

Равнозначное планирование процессов для выполнения на ЦП.
Разделение процессов в ЦП с использованием режима разделения по времени.
Выполнение процесса в ЦП.
Приостановка ядра по истечениии отведенного ему кванта времени.
Выделение времени ядра для выполнения другого процесса.
Перепланирование времени ядра для выполнения приостановленного процесса.
Управление метаданными, связанными с безопасностью процесса, такими как идентификаторы UID, GID, метки SELinux, идентификаторы функциональных возможностей.

2. Выделение оперативной памяти для исполняемого процесса. Данная операция включает в себя:

Разрешение, выдаваемое ядром для процессов, на совместное использование части их адресного пространства при определенных условиях; однако, при этом ядро защает собственное адресное пространство процесса от внешнего вмешательства.
Если система испытывает нехватку свободной памяти, ядро освобождает память путем записи процесса временно в память второго уровня или раздел подкачки.
Согласованное взаимодействие с аппаратными средствами машины, чтобы установить отображение виртуальных адресов на физические адреса, которое устанавливает соответствие между адресами, сгенерированными компилятором, и физическими адресами.

3. Обслуживание жизненного цикла виртуальных машин, которое включает:

Установление ограничений для ресурсов, сконфигурированных приложением эмуляции для данной виртуальной машины.
Запуск программного кода виртуальной машины на исполнение.
Обработка завершения работы виртуальных машин или путем завершения инструкции или задержкой завершения инструкции для эмуляции пространства пользователя.

4. Обслуживание файловой системы. Это включает в себя:

Выделение вторичной памяти для эффективного хранения и извлечения пользовательских данных.
Выделение внешней памяти для пользовательских файлов.
Утилизация неиспользованного пространства для хранения данных.
Организация структуры файловой системы (использование понятных принципов структурирования).
Защита пользовательских файлов от несанкционированного доступа.
Организация контролируемого доступа процессов к периферийным устройствам, таким как терминалы, лентопротяжные устройства, дисководы и сетевые устройства.
Организация взаимного доступа к данным для субъектов и объектов, предоставление управляемого доступа, основанного на политике DAC и любой другой политике, реализуемой загруженной LSM.

Ядро Linux относится к типу ядер ОС, реализующих планирование с вытеснением задач. В ядрах, не обладающих такой возможностью, выполнение кода ядра продолжается до завершения, т.е. планировщик не способен к перепланированию задачи в то время, когда она находится в ядре. Кроме того, планирование исполнения кода ядра осуществляется совместно, без вытесняющего планирования, и исполнение этого кода продолжается до момента завершения и возврата к пространству пользователя, либо до явной блокировки. В вытесняющих ядрах возможно выгрузить задачу в любой точке, пока ядро находится в состоянии, в котором безопасно выполнять перепланирование.

УДК 06.56.45(51)

ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЯ И ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ Панова Александра Георгиевна, соискатель кафедры «Государственное и муниципальное управление», [email protected],

ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,

г. Москва

The article explores the need for increased quality of public and municipal services and features of their account during the development of standards of rendering services directly by the state or municipal authorities. These features allow you to answer the question about the structure of the quality standard of rendering of service. Also the author identified the main problems that come with standardization in the field ofpublic and municipal services.

В статье исследуется необходимость расширения показателей качества предоставления государственных и муниципальных услуг и особенности их учета в ходе разработки стандартов предоставления услуг непосредственно государственными или местными органами власти. Эти особенности позволяют получить ответ на вопрос о структуре стандарта качества предоставления услуг. В статье определены основные проблемы, сопровождающие процессы стандартизации в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Keywords: state and municipal services, quality indicators of rendering of public and municipal services, quality standards of rendering of public and municipal services, the budget network, the efficiency of government departments

Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, показатели качества предоставления государственных и муниципальных услуг, стандарты качества предоставления государственных и муниципальных услуг, бюджетная сеть, эффективность деятельности органов управления

Термины «предоставление государственных и муниципальных услуг», «качество услуг», «стандарты качества услуг» прочно вошли в жизнь российских госслужащих и бюджетников. Однако вопрос, для чего создано бюджетирование, ориентированное на результат, какова основная его цель, для многих министерств и ведомств, а тем более

муниципалитетов, до сих пор остается открытым. Нередко можно услышать ответ, в котором основная идея необходимости удовлетворения потребностей населения даже не прослеживается. Из-за этого в последнее время все активней ведутся разговоры о том, что качество оказания государственных и муниципальных услуг, мягко говоря, хромает. Одни отмечают, что до сих пор не разработаны четкие критерии определения качества, другие - что часто сталкиваются с невозможностью получить эти услуги. Из-за чего складывается такая ситуация?

Наиболее весомой причиной можно считать тот факт, что до сих пор в российском законодательстве применяются различные определения государственных услуг. Одним из наиболее системных определений государственной услуги можно назвать установленное в Бюджетном кодексе РФ: «Государственные (муниципальные) услуги - услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)».

Приведенное определение отражает важнейшие атрибуты предоставления государственных услуг: получатели услуги (физические и юридические лица),

поставщики (органы власти, бюджетные учреждения, иные юридические лица), условия оказания услуги (цены и тарифы устанавливаются органами власти). Кроме того, в нем указано важный признак: установлена связь оказания государственных услуг с выполнением государственного задания, а, следовательно, с бюджетным финансированием, т.е. зафиксировано, что государственные услуги - это те услуги, которые предоставляются за бюджетные средства. Вместе с тем до сих пор остается открытым вопрос о том, какова необходимая степень детализации, которую можно применить для выделения единичной госуслуги, под которой в данной статье будет пониматься услуга, параметры качества предоставления которой нуждаются в разработке отдельного стандарта.

Что же на самом деле является «государственной услугой»? Рассмотрим, к примеру, актуальную в настоящее время отрасль среднего образования. Что является единичной услугой: внутренние процедуры оказания услуги («организация питания школьников», «обеспечение безопасности пребывания детей в учреждениях», «проведение конкретных уроков») или в целом «предоставление среднего образования»? В данном случае сначала надо ответить на вопрос, зачем мы формируем

перечень государственных услуг и выделяем единичную услугу. Можно говорить о двух основных причинах, которые нельзя рассматривать в отрыве друг от друга:

Оценка и контроль качества, как со стороны вышестоящих организаций, так и со стороны потребителей услуг. Очень важно, чтобы у потребителей (и у проверяющих) были четкие критерии, по которым можно оценить, правильно ли была предоставлена услуга, надлежащего ли качества и т.д.;

Организация и финансирование государственных услуг должного качества. С 1 января 2008 года в соответствии с БК РФ (ст. 69.2) в государственном задании должны устанавливаться требования к объему, составу, качеству, условиям, порядку и результатам оказания госуслуг.

Таким образом, при выделении конкретной услуги нужно учитывать особенности системы финансирования, например структуру бюджетных учреждений соответствующей сферы. Это хорошо прослеживается в сфере образования (различные типы образовательных учреждений), сфере культуры (отдельно следует рассматривать музеи, театры, кинотеатры, библиотеки) и т.п.

На самом деле в обоих случаях важны не столько отдельные детали, сколько общий результат: дети должны выйти из школы здоровыми, имеющими определенный набор знаний; у населения должна быть возможность получать качественное медобслуживание и удовлетворение культурных потребностей.

Вместе с тем население нельзя лишать возможности оценить и проверить качество предоставления услуги на всех стадиях ее оказания. Поэтому на первый план выходит потребность не столько в детализации услуги, сколько в установлении четких критериев и требований к качеству ее оказания, и именно в системе таких критериев и требований должны быть заложены необходимые характеристики отдельных деталей процесса предоставления услуги.

Качество услуги - категория специфическая. В каждом случае оказания какой-либо услуги индикаторы качества могут быть различны. Это зависит не только от сущности и назначения услуг, но и от местоположения учреждения, материальнотехнического обеспечения, его кадрового состава, а также от категории потребителей. Доступность как важная составляющая качества характеризуется степенью удобства получения услуг в рамках взаимодействия с лицами и организациями, занимающимися оказанием услуг (с точки зрения территориальной доступности, простоты телефонной связи, удобства графика работы, простоты подачи необходимых документов и т. д.).

На сегодняшний день документы федерального уровня (СНиПы, СанПины, ГОСТЫ и ОСТы, правила пожарной безопасности, примерные/типовые положения об

учреждениях, модельные акты и т.д.) устанавливают значительное количество обязательных для исполнения требований либо рекомендаций, в особенности, в социально-культурных сферах (образование, здравоохранение, культура, социальная политика).

Как показывает российский опыт, даже если оказываемые услуги соответствуют всем перечисленным выше требованиям, население довольно качеством услуг не в полной мере. Причины тому две:

Установленные требования по причине недостаточности финансирования соблюдаются не полностью;

Установленные требования не в полной мере отвечают тому, что население понимает под «качественными услугами».

Именно поэтому следует вводить дополнительные параметры, позволяющие давать количественную оценку качеству деятельности учреждения. В настоящее время существует объективная потребность в установлении дополнительных количественно измеримых параметров деятельности каждого учреждения, выборе приоритетов в его работе, расстановке акцентов на наиболее значимых задачах и направлениях совершенствования деятельности. При этом установление показателей важно как для учредителей, создающих ориентиры для работы подведомственного бюджетного сектора, так и для самих учреждений, выполняющих работу в соответствии с данными ориентирами.

В результате, по нашему мнению, наиболее приемлемым основанием для выделения единичной государственной услуги является перечень полномочий, закрепленных за соответствующим уровнем власти, с учетом вышеизложенной необходимости учета специфики финансирования. Например, в сфере культуры перечень государственных услуг для субъекта РФ может выглядеть следующим образом:

Организация концертного обслуживания населения государственными учреждениями;

Создание условий для занятия творческой деятельностью на непрофессиональной основе в учреждениях культуры;

Библиотечное обслуживание населения государственными библиотеками;

Услуги по обеспечению доступа населения к музейным ценностям;

Создание возможностей для доступа к памятникам истории и культуры регионального значения.

Для установления детальных критериев и требований в российской практике был выбран путь утверждения соответствующих «стандартов качества государственных услуг», однако, с одной стороны, термин «стандарт» используется уже давно в сфере технического регулирования и имеет несколько другое значение, с другой, сейчас имеется огромное множество нормативов, санитарных норм и правил, типовых положений, ГОСТов и других требований.

В итоге, когда речь заходит о стандартизации государственных услуг, возникает ситуация, когда практически все отдельные детали и процедуры процесса предоставления государственной услуги уже регламентированы (здесь стоит вспомнить и о требованиях к пожарной безопасности, различных нормативах в сфере здравоохранения и др.). Таким образом, возникает ряд вопросов: что должен определять стандарт государственной услуги, каким образом соотносятся стандарты качества госуслуг и стандарты, принятые в соответствии с законодательством о техрегулировании? Правовых ответов на поставленные вопросы в настоящее время нет, в результате чего в выборе подходов к стандартизации государственных услуг каждый уровень власти самостоятелен.

С нашей точки зрения, основным предметом стандартизации государственных услуг могут стать требования к материально-техническому обеспечению процесса предоставления услуги и к результату. Принципиальная разница будет заключаться в том, что в стандартах государственных услуг следует отразить наиболее важные и актуальные в конкретное время требования к качеству предоставления услуги (даже если они дублируются с уже существующими нормативами). Например, в ряде регионов острейшим образом стоит проблема обеспечения пожарной безопасности в учреждениях образования, здравоохранения и соцподдержки. В такой ситуации для населения важно понимать, что органы власти работают с этой проблемой и пытаются ее решить, и одним из показателей такой активности может стать установление требований к пожарной безопасности в стандарте оказания госуслуг соответствующей отрасли. В таком случае именно эти требования станут предметом пристального внимания и проверяющих органов, и населения, причем тот факт, что нормы по пожарной безопасности давно утверждены в национальных нормах и правилах, не является основанием для отказа от дублирования их в региональном стандарте. Полагаем, что многие с нами согласятся, что, работая в том или ином учреждении на протяжении ряда лет, никто из нас (за исключением тех, кому это положено по должностным обязанностям) не сможет быстро сказать, в каком месте должны быть размещены «тревожные» кнопки, пожарный инструментарий и т.д. Поэтому наличие

такой информации в региональном стандарте, который должен быть публичным, является крайне важным. В общем виде схема стандарта качества госуслуги может выглядеть следующим образом (рис. 1). Конкретный набор требований должен отвечать потребностям и проблемам в регионе (муниципалитете).

Есть еще одна важная проблема стандартизации госуслуг. В последние десятилетия лейтмотивом формирования системы критериев и требований к качеству госуслуг была идея разработки единых для всех регионов стандартов на федеральном уровне. С нашей точки зрения, такой подход был бы не совсем верным. Ведь федеральное законодательство сейчас определяет, что если это полномочия определенного уровня власти, то и все решения по реализации этих полномочий должны принимать органы власти соответствующего уровня.

Рис. 1. Схема стандарта качества государственной услуги

Установление таких требований на федеральном уровне являлось бы «наведенными расходами», с чем осуществлялась ожесточенная борьба в рамках реформы разграничения полномочий. Конечно, в данном споре могут возникнуть такие аргументы, как различная бюджетная обеспеченность регионов России, что может повлечь различия в качестве предоставляемых услуг, то есть население страны окажется в неравных условиях. В ответ можно сказать только следующее: во-первых,

выравнивание бюджетной обеспеченности регионов осуществляется федеральным центром в ходе распределения дотаций из фонда финансовой поддержки, во-вторых, качество услуги не всегда зависит только от количества потраченных финансовых ресурсов, - важно, каким образом они были потрачены, на какие мероприятия, решались ли актуальные проблемы или финансирование осуществлялось «по привычке», то есть так же, как и последние 10 лет, с поправками на инфляцию.

Серьезной проблемой на пути повышения качества государственных услуг является низкая степень заинтересованности специалистов бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) служащих в повышении эффективности своей деятельности. Как правило, система мотивации труда сводится к материальным благам, то есть к выплате премий и повышению зарплаты. Несомненно, такая ситуация связана в первую очередь с низким уровнем оплаты труда работников бюджетной сферы. Вместе с тем, из виду упущен ряд важных факторов мотивации, например:

Максимизация и развитие способностей сотрудников, в том числе за счет создания возможностей для обучения и карьерного роста;

Оценка и вознаграждение людей по результатам деятельности;

Формирование имиджа и престижности профессии, система нематериального стимулирования;

Учет мнения потребителей (например, с точки зрения выбора лучших работников).

Как показывает мировой опыт, моральное стимулирование побуждает работников быть лояльными к организации, «болеть душой» за результаты работы и повышать эффективность деятельности. Вместе с тем нельзя забывать о том, что за невыполнение установленных стандартов качества (с учетом реального объема предоставленных финансовых ресурсов) должны быть приняты соответствующие меры ответственности к сотрудникам учреждения или органа власти, и в первую очередь к руководству.

В настоящее время отсутствуют подходы к мониторингу качества предоставляемых государственных услуг, а в условиях наличия стандартов услуг -подходы к оценке соответствия фактически предоставляемых услуг принятым стандартам качества. При этом такой мониторинг следует рассматривать с двух позиций:

1) с точки зрения контроля соблюдения технологий, норм, правил и других требований к процессу и результату;

2) с точки зрения учета мнения потребителей. Практически единственным инструментом анализа удовлетворенности потребителей является проведение социологических опросов населения. Именно недовольство потребителей позволяет найти слабые места в системе предоставления государственных услуг. Кроме того, опросы потребителей могут проводиться и с точки зрения выявления актуальных направлений развития: например, возможно не просто определять степень удовлетворенности существующими услугами, но и узнавать, какие еще услуги потребителям хотелось бы получать (это актуально, например, для таких услуг, как предоставление дополнительного образования).

Необходимо отметить и проблему неэффективности бюджетной сети, осуществляющей предоставление государственных услуг. В настоящее время на первый план выходит новый вид некоммерческих организаций - автономные учреждения. Однако названный тип государственных учреждений не сможет решить проблему повышения качества предоставления услуг, если не будут решены вопросы обеспечения должного материально-технического оснащения, мотивации персонала, взаимодействия с потребителями.

В заключение хотелось бы сказать, что при реализации мер по повышению эффективности качества предоставления услуг необходимо ориентироваться в первую очередь на реальные потребности потребителей. Разработка стандартов должна не стать формальностью, а быть реально направлена на повышение качества услуг и оптимизацию бюджетных расходов. Конечно, большинство бюджетных учреждений и органов власти в ответ могут сказать, что стандарты стандартами, а финансовых ресурсов все равно нет. В этой ситуации важно понимать, что стандарт - это заданный вектор для улучшения качества, т. е. структурирование расходов учреждения и органа власти в настоящее время должно быть ориентировано на решение наиболее насущных проблем, а в будущем - на максимально полное выполнение стандартов качества.

Литература

1. Годнев Е.В. Чего мы ждем от системы менеджмента качества в органах местного самоуправления? // Стандарты и качество. 2008. № 11.

2. Гончарова О. Повышение качества муниципальных услуг - требование времени // Стандарты и качество. 2006. № 10. С. 78-79

3. Организация административного мониторинга социальных программ на региональном и местном уровнях. М.: Институт экономики города, 2002.

Системное понимание качества отражает определение, данное в Большой советской энциклопедии: «Качество - это существенная определенность предмета или процесса, выступающая в его свойствах и характеризующая то, что данный предмет или процесс является в данных условиях, в связи и взаимодействии с другими данными предметами и процессами». Приведенное определение показывает, что качество - это сущность вещи, основа всех ее свойств, а «совокупность свойств» проявляется при отношениях данной вещи с другими вещами.

В настоящее время в Российской Федерации действуют целый ряд государственных и международных стандартов, регламентирующих понятие качества. Сравнительный анализ терминологии, установленный в перечисленных стандартах показывает, что как по методическим подходам к качеству, так и в толковании основных понятий имеются определенные расхождения. В таблице 1 приведены основные определения качества.

Интегральное понимание качества, ориентирующее на синтетический, целостный охват всех его аспектов, стало возможным с развитием рыночных отношений. Сегодня, когда речь идет о качестве, имеется в виду общая потребительская оценка свойств товаров или услуг, включает все факторы, которые влияют на выбор поставщика товаров или услуг потребителем, и, следовательно, предполагает расширенную трактовку понятия «качество».

Всемирно признанный специалист в области качества Э. Деминг пишет: «Потребитель - самое важное звено производственной линии. Качество должно быть направлено на удовлетворение его потребностей - настоящих и будущих».

Таблица 1 – Основные определения понятия «Качество»

ГОСТ 15476-79	Определения, принятые в стандартах ИСО
ГОСТ 15476-79		ИСО 8402 (проект 1993 г.)	ИСО 8402: 1994
Качество продукции – совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением	Качество- совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности	Качество – совокупность характеристик объекта, которые придают ему способность удовлетворять заявленные или предполагае-мые потребности	Качество – совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые потребности	Качество – степень, с которой совокупность собственных характеристик выполняет требования*

* Требование- потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным. Требования могут выдвигаться различными заинтересованными сторонами.

Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.

Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Согласно этому закону, государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - российская организация независимо от организационно-правовой формы, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

Портал государственных и муниципальных услуг - государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой - "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. В определенной степени в этом повинны и переводы иностранных материалов по указанной проблематике, когда "public service" переводится и как "публичные", и как "государственные" услуги. Если к этому ряду добавить "социальные" услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги.

Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления.

Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются:

1) правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг;

3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг;

4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.

При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на:

1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги;

2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме;

3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;

4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг;

5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии.

Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций:

1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны:

1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами;

2) обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;

3) предоставлять в иные органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, в подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных законом государственных и муниципальных услуг, по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг;

4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

2. Подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг, обязаны:

1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по межведомственным запросам таких органов документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления такие документы и информацию;

2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления государственной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;

3) результат предоставления государственной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги;

13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.

Государственные услуги классифицируются по следующим признакам:

- организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг;

- организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг;

- форме предоставления.

По организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг выделяются следующие группы:

Услуги, предоставляемые потребителям непосредственно государственными органами;

Услуги, предоставляемые потребителям государственными учреждениями, не являющихся государственными органами, деятельность которых финансируется из средств государственного бюджета;

Услуги, предоставляемые потребителям государственными и частными организациями, выигравшими тендер по государственным закупкам на их целевую реализацию.

По организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг выделяются следующие группы:

Услуги, предоставляемые физическим лицам;

Услуги, предоставляемые юридическим лицам.

По форме предоставления различают услуги, предоставляемые:

На бумажном носителе;

Посредством информационно-коммуникационных средств связи;

На электронном носителе информации;

В устной форме при непосредственном контакте.

Рисунок 1 –

Рисунок 7 - Составляющие объективного показателя качества предоставления государственных услуг

Показатели доступности и качества государственных услуг определяются для осуществления оценки и контроля деятельности как поставщиков государственных услуг в целом, так и отдельных должностных лиц. Общими показателями для всех услуг являются точность и своевременность исполнения, доступность, затраты на их реализацию, наличие обоснованных жалоб. Состав показателей доступности и качества подразделяется на две основные группы: количественные и качественные.

В группу количественных показателей доступности, которые характеризуются измеримыми показателями, позволяющими объективно оценивать деятельность поставщиков государственных услуг, входят:

Время ожидания услуги; график работы учреждения;

Место расположения учреждения, предоставляющего услуги;

Количество документов, требуемых для получения услуги;

Стоимость конечного результата услуги (для платных услуг);

Наличие льгот для определенных категорий потребителей услуги.

В число качественных показателей доступности предоставляемых услуг входят: степень сложности требований, которые необходимо выполнить для получения услуги; достоверность информации о предоставляемых услугах; наличие различных каналов получения услуги; простота и ясность информационных и инструктивных документов.

В группу количественных показателей оценки качества предоставляемых услуг входят: соблюдение сроков предоставления услуг; количество обоснованных жалоб.

К качественным показателям относятся: точность выполняемых обязательств по отношению к потребителю; культура обслуживания (вежливость, эстетичность); качество результатов труда персонала (профессиональное мастерство).

И в нашей стране, и за рубежом предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат - государственных служащих. Уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, было установлено, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества осуществляется на основе соблюдения, в частности, принципа законности и правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, исключения возможности проявления субъективизма и недопущения произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений.

Для определения дефицита в имеющемся российском опыте разработки стандартов государственных услуг полезно сравнить этот опыт с лучшими мировыми практиками. В качестве объекта сравнения использована Хартия Марианна (Франция), которая содержит не только сам стандарт государственных услуг, но и рекомендации по его внедрению. Документ представляет собой методологическое пособие, предназначенное для лиц, в обязанности которых входит применение и контроль соблюдения стандартов услуг. Хартия направлена на улучшение качества обслуживания и приема населения в госучреждениях.

Хартия Марианна, в отличие от российского опыта, содержит в себе не только параметры минимально допустимого качества, но и процесс постоянного улучшения, чем она в значительно большей степени соответствует подходу стандартов серии ISO-9000.

Российские стандарты в большей степени похожи по стилю на инструкции, хотя попытки выработать иной стиль делаются всеми разработчиками рассмотренных стандартов. Единство Хартии позволило значительное место в ее внедрении уделить обмену опытом, в том числе между органами, оказывающими совершенно разные государственные услуги (разные министерства). В России разнообразие подходов, в том числе просто по причине разной функциональной терминологии и самобытности стилистики, осложняет условия для обмена и распространения опыта ОИВ.

Единство Хартии потенциально удобно и для получателей услуг, так как единство структуры позволяет легко ориентироваться и находить нужную информацию в стандарте любой услуги.

Российские стандарты пока не столь ориентированы на получателей услуг, имеются даже предложения создавать специальные адаптационные версии стандартов для распространения.

Хартия состоит из обязательных, дополнительных и особых условий. Обязательные условия должны выполнять всеми, однако форма исполнения может быть разной. Для этого в Хартии Марианна имеются специально отмеченные места для заполнения специфических форм (шаблонов) исполнения требований, например: «Мы информируем вас о наших часах работы: (необходимо указать)». Дополнительные условия не являются обязательными, это своего рода рекомендация по направлению улучшений. Государственные учреждения могут принимать иные подходящие к характеру услуги дополнительные требования. В Российской практике подход с разными уровнями требований найден только в одном случае. Имеющийся отечественный опыт пока не содержит ориентацию на постоянные улучшения. Фактически стандарты призваны задать уровень, которого требуется достичь, и на этом процесс совершенствования заканчивается. Хартия написана в виде шаблона. Изученный российский опыт также содержит предпочтения к формулированию базового текста с единой структурой, с дальнейшей адаптацией стандарта к специфике отдельных услуг.

Анализ регионального опыта стандартизации услуг органов исполнительной власти позволяет говорить о нерешенности в настоящий момент вопроса о соотнесении процессов стандартизации и регламентации государственных органов. Фактически регионы еще не приступали к выполнению мероприятий по разработке административных регламентов. В очень ограниченном числе случаев, например в программе Самарской области, присутствует указание на формирование административных регламентов как механизм изменений в деятельности органов исполнительной власти.

Вместе с тем нормативно-правовая база Российской федерации в части отдельных аспектов административной реформы обуславливает связь административных регламентов и стандартов государственных услуг, как, например, в Постановлении Правительства от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Процесс регламентации деятельности органов исполнительной власти включает в себя:

Требования к порядку оказания государственной услуги, как часть административного регламента;

Обязательность независимой экспертизы и публичного обсуждения административных регламентов;

Проведение опросов получателей государственных услуг как часть технологической цепочки разработки стандартов.

Связь стандартов услуг и административных регламентов деятельности органов исполнительной власти в явном виде обнаружена в практике деятельности органов исполнительной власти Татарстана.

В республике Татарстан применяется подход включения стандартов государственных услуг в комплекс административных регламентов.

Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан разработал и внес в Кабинет Министров Республики Татарстан проект постановления «О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти».

В соответствии с данным подходом административный регламент это – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления органом исполнительной власти государственной функции, связанной с предоставлением государственной услуги. Частью административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги, является стандарт государственной услуги.

Под государственной услугой понимается деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса или требования граждан и организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Под стандартом государственной услуги понимаются обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги.

Известны различные модели классификации функций и полномочий государственных организаций, принятые в таких странах, как США, Канада, Германия и ряде других стран.

В Канаде принята модель деятельности государства The Government of Canada Strategic Reference Model (GSRM), которая делит государственные услуги не только на направления (области), такие как здравоохранение, образование и так далее, но и на типы с точки зрения конечных результатов оказания услуг. Это достаточно полезная классификация с точки зрения реализации информационных систем электронного правительства, поскольку тип конечного результата в существенной степени определяет характер и специфику требующихся для реализации технологий.

Ниже перечислены 19 типов в соответствии с классификацией по конечным результатам оказания услуг, принятой в Канаде:

фонды: получение или предоставление средств;

(Единицы) ресурсов: предоставление товаров, оборудования, помещений;

транспортировка: людей и других объектов;

консультирование;

обнаружение соответствий, выдача направлений и обнаружение связей;

новые знания: выполнение исследований;

защита и стимулирование;

возможности в области отдыха и культуры;

образование и обучение;

реабилитация и забота;

период действия соглашения: достижение соглашений, разрешение спорных ситуаций;

период действия разрешения: регулирование, лицензирование, выдача разрешений, сертификатов и пр.;

период предоставления защиты: мониторинг, предупреждение, устранение угроз, уменьшение рисков;

вмешательство: ответные действия на угрозы и чрезвычайные ситуации, предоставление помощи, восстановление порядка;

выполнение правил и судебных решений;

штрафы и периоды наложения санкций;

правила (законы, правила, стратегии, планы, стандарты);

осуществление изменений (организаций, правил работы, систем).

В свою очередь, деятельность государства делится на 22 направления, которые делятся на две большие группы:

публичные услуги и функции государства (Public Program Types) - 12 типов функций;

обеспечивающие государственные услуги (Provider Program Type) – 10 типов функций.

К публичным услугам относятся следующие категории:

социально-экономическое развитие;

наука и генерация знаний;

природные ресурсы;

защита окружающей среды;

здравоохранение;

законотворчество, демократические права и права человека;

социальная сфера;

культура;

образование;

безопасность и правопорядок;

судебная власть;

национальная безопасность и оборона.

К обеспечивающим относятся следующие направления деятельности государства:

нормотворчество (общественное регулирование), планирование и управление;

административно-хозяйственное управление;

управление человеческими ресурсами (кадрами);

управление финансами;

управление информацией и технологиями;

управление активами, фондами, зданиями и пр.;

управление коммуникациями;

управление закупками и поставками;

административные сервисы;

профессиональные услуги.

В итоге модель предоставления государственных услуг Канады можно представить следующим образом (рис.8).

Направление деятельности (функции) описывают полномочия для достижения результатов в определенной области. Описание направления деятельности правительства включает:

целевую группу;

потребности целевой группы (адресуемые через реализацию программы);

нормативно-правовое обеспечение (объем и уровень полномочий, предоставленных для достижения результатов);

результаты деятельности и их влияние (желаемая тенденция в уровне реализации потребностей и последствия этого);

показатели эффективности и результативности;

модель стратегий;

ответственность за реализацию.

Описание направлений деятельности задает контекст для предоставления услуг.

Направления деятельности могут быть сгруппированы по принципам обслуживания близких целевых групп и аналогичных потребностей.

Классификация услуг по направлениям деятельности и типам результатов позволяет построить матрицу «направления деятельности (функции) – типы услуг», так как представлено на рисунке ниже. На пересечении указано количество государственных услуг, которые относятся к данному направлению и типу.

Рисунок 8 - Модель предоставления государственных услуг Канады

Интерес представляет модель классификации государственных услуг, которая была предложена консалтинговой компанией “Booze, Allen, Hamilton” и которая была с небольшими изменениями принята в Германии . Эта классификация подтвердила свою полезность. Федеральное Правительство Германии идентифицировало около 400 услуг.

Предложенная в Германии классификация учитывает два критерия:

первый критерий - «Глубина» покрытия услугой «цепочки создания добавочной стоимости»: информационная услуга – коммуникации – транзакции. Это хорошо известная и широко используемая схема. При этом оценивается, что примерно одна треть услуг носит, в основном, информационный характер, однако, во многих случаях эти услуги включают некоторый дополнительный функционал помимо простой публикации информации на Web. Еще одна треть – это процедуры обработки различных заявлений, которые в общем случае требуют реализации сложных процессов и регламентов и содержат компоненты выполнения транзакций;

второй критерий - содержание услуги.

Интересно, что почти 3/4 всех услуг федерального Правительства Германии (73%) принадлежат к услугам типов 1, 2, 6 и 7: «Сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации», «Общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства», «Процедуры оказания содействия и помощи».

Такая классификация государственных услуг позволяет в большей степени анализировать то, какого рода технические решения и ИТ-инфраструктура требуются для их оказания, и повторно использовать элементы этих решений.

Рисунок 9 - Классификация государственных услуг, предложенная компанией “Booze, Allen, Hamilton”, принятая в Германии

Очень важно выставлять правильные приоритеты в последовательности реализации государственных услуг. Очевидно, что для реализации всех услуг, оказываемых гражданам и бизнесу, которых, как правило, в стране насчитывается около 1000, потребуется время и ресурсы. Поэтому нужно расставлять соответствующие приоритеты, отдавая предпочтение тем услугам, которые одновременно требуют длительного цикла и больших трудозатрат органов власти на предоставление, и в то же время за которыми граждане и юридические лица обращаются наиболее часто.

Юрий Козлов. Алгоритм оценки качества государственной услуги // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2015, №4 (96)

Юрий Козлов, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119606, Москва, проспект Вернадского, 84). E-mail: [email protected]
Аннотация: Качество предоставляемых органами исполнительной власти государственных услуг является основной проблемой развития сервиса в этой сфере. Целью исследования является разработка конкретных практических рекомендаций по повышению качества и эффективности системы предоставления государственных услуг.
В работе использовались методы системного подхода, математического моделирования, социологические исследования, а также различные методики графической интерпретации информации.
Грамотно построенная система управления качеством позволит не только проводить контроль над деятельностью органов, реализующих правоприменительную практику, но и обеспечить обратную связь, необходимую для устойчивой и способной к развитию системы исполнительной власти.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, государственные услуги, оценка качества.

Основным показателем эффективности органов исполнительной власти является качество государственных услуг.

Значение анализа качества трудно переоценить. Полученные результаты могут явиться базой для выработки направлений политики совершенствования системы государственного управления. Итоги анализа позволят определить эффективность принимаемых решений и реализуемых мероприятий.

Авторские изыскания в области существующих методик оценки качества государственных услуг позволили выявить основные проблемы, препятствующие повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти: это дефицит законодательных стандартов в данной сфере, отсутствие общих правил оценки качества государственных услуг, недостаточное нормативно-правовое обеспечение и прочее.

Обзор основных направлений деятельности, устремленных на достижение эффективного государства, показывает, что одной из наиболее сложных задач становится выявление оптимальных параметров оценки осуществляемых мероприятий. Эффективность государства должна иметь четкие критерии оценки и соответствующие методики, которые бы стимулировали стремление к повышению качества государственного и муниципального управления [Барциц, 2011. С. 9].

Современные реалии диктуют необходимость поиска новых методов оценки качества, которые, в соответствии с принципами системного подхода, позволили бы рассматривать сложный процесс оказания государственных услуг с точки зрения неразрывной взаимосвязи с его составляющими.

На рисунке 1 предложен универсальный алгоритм определения уровня качества административно-правового процесса, основанный на использовании современных стандартов и расчете отклонений относительно ожидаемого уровня показателей. Автором предлагается качество услуги определить через потребительское восприятие, то есть ощущение после получения государственной услуги, насколько оно совпадает с ожиданиями до обращения в органы исполнительной власти.

Рисунок 1. Универсальный трехмерный алгоритм оценки качества государственной услуги

Немаловажным достоинством предложенного алгоритма является возможность трехмерного построения административно-правового процесса, то есть оценки его качества по трем взаимосвязанным аспектам. Так, в основу алгоритма легла методика, предложенная К. Мейби и Д. Пью, получившая название «куба для сбора данных» и позволяющая наглядно представить комплексную картину качества правового процесса за счет построения куба в трехмерной системе координат. При проведении анализа учитываются различные факторы, определяющие структуру процесса предоставления государственной услуги. Появляется возможность наглядно представить – из чего складывается конечный результат, отметить слабые и сильные стороны, а также количественно выразить сложную социальную составляющую административно-правового процесса. Применение математических методов дает возможность трансформировать сложные административно-правовые вопросы в математическую форму.

Окончательное внесение ясности относительно практического использования предложенного алгоритма, целесообразно рассмотреть на примере осуществления Государственной регистрации транспортных средств Госавтоинспекцией Министерства внутренних дел Российской Федерации. Объект исследования и предметная область для практического примера были выбраны неслучайно. Сегодня в рамках административной реформы осуществляется реформирование МВД России, которое на данный момент является лидером по количеству переведенных в электронный вид государственных услуг (36 услуг). Это министерство является не только активным поставщиком информации посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (за девять месяцев 2014 года обработано более 37,8 млн межведомственных электронных запросов), но и потребителем информации (направлено 2,3 млн межведомственных электронных запросов). Особый вклад при достижении данных показателей был внесен именно Главным управлением обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Следует отметить и проведенную в ведомстве работу по повышению качества предоставления государственных услуг, в рамках которой была разработана инструкция по организации мониторинга удовлетворенности заявителей. Введена опросная форма, содержащая такие критерии, как:

осведомленность о порядке предоставления государственных услуг в электронном виде;
оперативность и время ожидания в очереди;
компетентность сотрудника органа внутренних дел, взаимодействующего с заявителем;
комфортность условий в помещении;
оценка доступности информации о порядке предоставления услуг.

Однако предложенные критерии качества не в полном объеме отражают сложную структуру процесса, так как отсутствует комплексная характеристика системы предоставления государственной услуги. Полученные оценки нельзя сопоставить с результатами других органов исполнительной власти, что еще раз указывает на необходимость разработки единого стандарта качества государственных услуг и универсального алгоритма, позволяющего отобразить многогранный административно-правовой процесс предоставления государственной услуги. Итак, на примере Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации рассмотрим поэтапно разработанный автором алгоритм.

Первый этап – создание рабочей группы. Особенно следует отметить важность участия в работе над оценкой качества административно-правового процесса самих исполнителей. Государственные служащие, осуществляющие полномочия в областях, непосредственно связанных с процессом предоставления государственных услуг, обладают качественной, достоверной информацией, получаемой во время непосредственной работы. Анализируя параметры административно-правового процесса, работники уже в ходе осуществления правоприменительной практики могут отслеживать необходимые моменты формирования будущей политики качества государственных услуг.

Второй этап – построение пирамиды эффективности системы государственных услуг исполнительной власти. Для решения проблемы развития системы предоставления государственных услуг необходимо сформулировать цели по всем направлениям деятельности, то есть построить так называемую пирамиду эффективности. Здесь следует учитывать, что цели передаются вниз, а показатели собираются снизу вверх, по организационной иерархии органа исполнительной власти (рисунок 2).

Рисунок 2. Пирамида эффективности системы государственных услуг исполнительной власти

С целью обеспечения успешного внедрения мероприятий, направленных на повышение качества административно-правового процесса, необходимо разработать стратегическую карту, отображающую все ключевые цели. Главная функция карты – причинно-следственное отображение целей в процессе внедрения стратегии качества (рисунок 3).

Рисунок 3. Стратегическая карта органа исполнительной власти

Третий этап – определение ключевых аспектов, определяющих состояние системы и ее оценка с позиции стандартов качества. Органы исполнительной власти, как и другие предприятия, независимо от форм собственности, при работе должны опираться на современные стандарты качества и, соответственно, с их позиции оценивать свою деятельность. Так, в основу оценки качества государственных услуг должен быть положен стандарт, содержащий номенклатуру показателей качества. Ввиду отсутствия такового специфичного перечня показателей, предлагается использовать критерии, приведенные в стандарте Российской Федерации – ГОСТ Р 52113-2003. Однако он не ориентирован на деятельность органов исполнительной власти, соответственно, приведенные критерии не в полной степени отражают специфичность государственных услуг. В нашем примере, автором предлагается произвести оценку уровня качества государственной услуги регистрации транспортных средств по следующим трем направлениям:

уровень качества органа исполнительной власти;
способности к руководству – знание и соблюдение законодательства;
знание и соблюдение профессиональной этики поведения.

Данные критерии необходимо занести в оценочную таблицу (таблица 1) и произвести оценку по трем блокам:

ожидания потребителей государственной услуги до ее предоставления;
восприятие, то есть мнение гражданина или организации относительно соответствия органа исполнительной власти, предоставляющего услугу перечисленным критериям;
важность, то есть определение значимости каждого критерия для качественной организации процесса предоставления государственной или муниципальной услуги.

Таблица 1. Оценка качества процесса оказания государственной услуги регистрации транспортных средств в Российской Федерации

В ходе проведенного анализа были исследованы 42 регистрационно-экзаменационных подразделения Госавтоинспекции министерства внутренних дел Российской Федерации. Так, потребителям данной услуги в различных регистрационных подразделениях были розданы опросные листы, в результате была произведена оценка по интересующим нас критериям. Для определения средней оценки каждый показатель оценивался по пятибалльной шкале, затем рассчитывались индексы. Для коммерческих организаций, предлагающих широкую номенклатуру сервисных услуг, при 0,60 ≤ Qi ≤ 0,79 – состояние аспекта признается удовлетворительным, однако, учитывая специфичность деятельности органов исполнительной власти, состояние процесса оказания государственных услуг при таких показателях можно признать хорошим.

Наглядное отображение состояния системы возможно с помощью построения куба оценки качества услуги, где оси системы координат – выделенные аспекты услуги (рисунок 4).

Рисунок 4. Куб оценки качества государственной услуги регистрации транспортных средств в Российской Федерации

Положение куба характеризует систему следующим образом,1-й, 2-й и 3-й ряд – неудовлетворительное, удовлетворительное и хорошее состояние аспекта, соответственно. Расчет обобщающего индекса соответствия качества услуги запросам потребителей производится следующим образом:

где β * , β ** , β *** – соответственно, показатели степени значимости 1-го, 2-го, 3-го аспектов услуги для исследователя [Секерин, Секерин, 1997. С. 43–53]:

где k – присвоенный исследователем (или экспертами) ранг значимости каждого аспекта услуги.

Таким образом, и графическое отображение состояния исследуемой системы, и расчет обобщающего индекса соответствия качества услуги запросам потребителей свидетельствуют о том, что процесс оказания государственной услуги по регистрации транспортных средств в Российской Федерации является в достаточной степени соответствующим требованиям потребителей.

Однако положение куба оценки качества говорит о том, что данный исполнительный орган имеет небольшие проблемы соблюдения профессиональной этики поведения. Несмотря на тот факт, что большая часть потребителей исследуемой государственной услуги признала, что этот аспект для них наименее важен, следует отметить невысокую способность данного органа исполнительной власти создавать атмосферу гостеприимства.

Еще один, более масштабный пример – оценка деятельности Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по достижению общественно значимых целей (таблица 2).

Таблица 2. Оценка деятельности Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по достижению общественно значимых целей

Приведенные в таблице данные были подвергнуты экспертным оценкам, в ходе которых количественно определены такие величины, как «восприятие» и «ожидания» (рисунок 5).

Рисунок 5. Ожидания и восприятие экспертов

Базой сравнения при расчете относительных показателей в данном случае является фактический, достигнутый уровень процесса, то есть «восприятие» экспертов. Графически состояние исследуемой системы отображено на рисунке 6. Центральное положение куба (уровень «2» по всем осям координат), так же, как и количественное выражение рассчитанных относительных величин, свидетельствует о том, что за период с 2013–2014 годов Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации провело серьезную работу. Достигнут рубеж среднего уровня развития процесса, что является хорошим показателем, а невысокое значение обобщающего индекса объясняется тем, что окончательное достижение цели намечено на 2018 год .

Рисунок 6. Графическое отображение состояния внутренних процессов Госавтоинспекции

Четвертый этап – разработка инструкции по управлению качеством системы. В настоящий момент в роли инструкций по управлению качеством процесса оказания государственной услуги может выступать административный регламент, регулирующий порядок исполнения государственной функции, содержащий блок-схему всего процесса предоставления государственной услуги.

В перспективе в качестве инструкций будут выступать технологические схемы предоставления государственных услуг. Департаментом государственного регулирования Минэкономразвития России совместно с Минкомсвязью России разработан проект методических рекомендаций по их формированию и утверждению. Уже сегодня данный проект обсуждается с органами исполнительной власти.

Также следует разработать порядок непрерывного пересмотра нормативно-правовых актов с целью своевременного выявления пробелов законодательного обеспечения.

Пятый этап – выбор системы контроля за состоянием процесса оказания государственных услуг. Для управления качеством системы оказания государственных услуг органами исполнительной власти необходим непрерывный правовой мониторинг деятельности с целью определения вариации процесса во времени. Безусловно, что любой процесс должен находиться в состоянии контроля, то есть быть прогнозируемым и управляемым. Учитывая специфику предоставляемых Главным управлением по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации государственных услуг, целесообразно использовать систему контроля с двумя пороговыми уровнями качества (рисунок 7).

Рисунок 7. Система контроля качества состояния системы государственных услуг с двумя пороговыми уровнями.

В ходе проведенного исследования, были выявлены случаи, когда созданные благоприятные условия явились предпосылкой для развития такого понятия, как «потребительский экстремизм», что потребовало на законодательном уровне определения ограничительных мер. Опасной тенденцией является и то состояние системы, когда ее параметры опускаются ниже установленного минимального уровня качества. Такие условия порождают недовольство потребителей, что приводит к конфликту интересов.

В случае, если параметры качества процесса оказания государственной услуги достигли одного из пороговых значений, необходимо провести анализ пробелов и применить заранее разработанные, корректирующие действия. Параметры хорошо управляемого процесса должны находиться в установленных пределах, именно такой процесс способен предоставить качественную государственную услугу.

Шестой этап – материально-техническое обеспечение предоставления государственных услуг, которое во многом определяет итоговое качество самой услуги.

Седьмой этап – взаимодействие с потребителем. Мероприятия, касающиеся управления коммуникацией с общественностью, необходимы для успешной деятельности всех государственных структур. Это управленческая функция, в рамках которой формируется нужное государственным учреждениям общественное мнение и имидж государственного управления в целом, реализуются принципы демократического управления. За счет грамотного управления связями с общественностью создается доверие, взаимопонимание и обеспечивается общественная поддержка органов исполнительной власти, что является основой устойчивости государства.

Следует отметить, что апробация данного алгоритма оценки соответствия государственных услуг запросам потребителей показала, что представленная методика вполне может служить инструментом изображения комплексной картины качества услуги. Дальнейшие авторские изыскания подтвердили тот факт, что сфера применения данного алгоритма при небольшой ее модификации может применяться для оценки качества различных процессов в деятельности органов исполнительной власти. Предложенную методику необходимо закрепить в правовых актах, а также разработать инструкции по ее внедрению в деятельность органов исполнительной власти.

Литература

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2. М.: Изд-во РАГС, 2011.

Секерин В., Секерин Д. Требования потребителей и маркетинг // Маркетинг. 1997. № 4.

Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №1.

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Оценка качества предоставления госуслуг. Юрий Козлов. Алгоритм оценки качества государственной услуги Методы оценки качества государственных услуг

Последние

Это нужно знать